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重庆市环境保护产业协会

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2020年重庆市环境监理和验收行业年度综述

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        1.2020年行业发展环境
       (1)环境监理
    近年来,随着我国国民经济的快速发展,建设项目的数量明显上升,环境监管任务十分繁重。建设项目在建设过程中环保措施和设施“三同时”落实不到位、未经批准建设内容擅自发生重大变动等违法违规现象仍比较突出,由此引发的环境污染和生态破坏事件时有发生,有些环境影响不可逆转,有些环保措施难以补救。通过推行建设项目环境监理,有利于实现建设项目环境管理由事后管理向全过程管理的转变,由单一环保行政监管向行政监管与建设单位内部全过程监管相结合的转变,对于促进建设项目全面、同步落实环境影响评价提出的各项环保措施具有重要意义。
    我国于
1995年在黄河小浪底水利枢纽工程首次引入工程环境监理机制,开创了我国环境监理工作的先河。1999年,原国家环保总局发布《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》(环发〔1999〕141号)。2002年,原国家环保总局、铁道部等六部委联合发出通知,要求青藏铁路、西气东输管道工程等13个国家重点工程进行环境保护监理试点。2004年,交通部发布《关于开展交通环境监理工作的通知》(交环发〔2004〕314号);浙江省环保厅下发《关于在建设项目中推行环境监理的通知》(浙环发〔2004〕23号)。2007年,原辽宁省环保局出台《辽宁省建设项目环境监理管理暂行办法》。2012年,原环境保护部办公厅印发《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环办函〔2012〕5号),在辽宁、江苏两省及国家重点建设项目环境监理试点工作的基础上,同意将河北省、山西省、内蒙古自治区、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陕西省、青海省、四川省、重庆市列为第二批建设项目环境监理试点地区。2013年,原重庆市环境保护局发布《重庆市环境保护局关于公布第一批工程环境监理单位名单及工程环境监理收费参考标准的通知》(渝环发〔2013〕9号)、《重庆市环境保护局关于公布第二批工程环境监理单位名单的通知》(渝环发〔2013〕63号)。2015年,原环境保护部印发《建设项目环境保护事中事后监督管理办法(试行)》(环发〔2015〕163号),强调施工期环境监理工作是事中监督管理的主要内容之一。2016年,原环境保护部办公厅印发《关于废止<关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知>的通知》(环办环评〔2016〕32号),至此,建设项目环境监理试点工作结束。20167月,《“十三五”环境影响评价改革实施方案》(环环评〔2016〕95号)中再次强调“强化事中事后监管”,“鼓励建设单位委托具备相应技术条件的第三方机构开展建设期环境监理”。
    近几年,国家政策层面虽然未强制要求建设项目开展环境监理,但针对水利水电工程、铁路工程、城市轨道交通、石化行业等施工期较长以及建成投运后可能对环境造成较大影响的项目,在生态环境主管部门批复项目环境影响报告书时可能要求开展环境监理工作。如生态环境部在批复《裕龙岛炼化一体化项目(一期)环境影响报告书》(环审
〔2020〕117号)时,要求建设单位“加强施工期环境管理,委托有能力的单位开展工程环境监理”。批复《新建重庆至昆明高速铁路环境影响报告书》(环审〔2020〕46号)时,要求建设单位“委托有能力的单位开展专项工程环境监理”。原四川省环境保护局在批复成都轨道交通项目时也要求建设单位开展施工期环境监理等。由此可见,建设项目环境监理仍然是工程建设中重要的环境保护监管手段之一,对于全面落实环评及其批复文件提出的各项要求、落实环保“三同时”制度能起到重要的作用。
        (2)竣工环境保护验收
        201710月实施修订后的《建设项目环境保护管理条例》,明确了建设项目竣工环境保护验收行政许可事项取消,改由建设单位自主验收。201711月,原环境保护部发布了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》(国环规环评〔2017〕4号),规范了建设项目竣工环境保护验收的程序和相关要求。由于建管条例实施和验收办法发布时部分上位法仍未修订完成,对于建设项目需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的,新修改的《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》生效实施或者修改完成前,应依法由环境保护部门对建设项目水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收。
        201811日修正后的《中华人民共和国水污染防治法》施行,20181229日修正后的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、202091日修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》施行。至此,根据《建设项目环境保护管理条例》及《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》,建设项目环保验收的行政许可全部取消,全部改为建设单位自主验收。
        20207月,重庆市生态环境局发布《关于建设项目固体废物污染防治设施竣工环保验收相关事项的公告》,要求“自202091日起,建设项目固体废物污染防治设施竣工环保验收由建设单位自行组织。”
        2020年,生态环境部组织制定并发布了一系列关于竣工环境保护验收的规范标准,用于指导建设单位开展竣工环境保护验收。其中包括《伴生放射性矿开发利用项目竣工辐射环境保护验收监测报告的格式与内容》《建设项目竣工环境保护验收技术规范 输变电》《建设项目竣工环境保护验收技术规范 广播电视》《污染影响类建设项目重大变动清单(试行)》《铀矿冶建设项目重大变动清单(试行)》等。
        2.2020年行业发展概况
        (1)地铁等线性工程较为普遍开展环境监理
目前我国开展环境监理的建设项目主要包括:环境风险高或污染较重的建设项目(污染场地修复工程、工业类项目等)、施工期环境影响较大的建设项目(水利水电、矿产资源开发项目、铁路、公路、城市轨道交通、水运工程、输变电工程等)。重庆市少部分工业项目、铁路、公路以及场地修复工程开展了环境监理。
    截至
20201231日,我国内地累计40座城市开通地铁运营,相关主管部门虽未对地铁项目环境监理做强制要求,但全国已有25座城市地铁项目开展了环境监理 工作,占开通运营城市的62.5%,总体而言,地铁建设项目较为普遍地开展了环境监理工作。
        (2)环境监理和竣工环保验收委托一家咨询服务机构的趋势明显
        2017101日,我国开始实行建设单位自行组织竣工环境保护验收工作,生态环境主管部门对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况及其他环境保护措施落实情况进行监督检查。此举进一步明确了建设单位的环保主体责任。
    取消建设项目竣工环境保护验收行政许可并不是取消竣工环保验收,这是生态环境保护主管部门围绕放管结合、优化服务的重大举措,随着生态环境保护主管部门对生态环境保护督察的常态化,以及举报投诉信息的公开化,建设单位对竣工环境保护验收工作弄虚作假行为逐渐减少。
同时,建设单位为了顺利通过竣工环境保护验收,对环境监理、竣工环境保护验收的招标形式,由原来的分开招标逐渐趋向于环境监理和竣工环境保护验收一体化的招标模式,强化了事中事后管理,充分发挥了环境监理在竣工环境保护验收中的作用。

        (3)无人机技术的运用更加成熟、广泛。
    建设项目施工期环境监理及竣工环境保护验收调查人工踏勘工作量巨大,同时,受自然灾害、地形、天气等条件限制,特殊地段难以开展工作,造成施工期环境监管不全面、竣工环保验收调查不完整、不全面。
    近年来,无人机遥感技术发展日益成熟,影像具有高时间、空间分辨率特征,特别适于线性工程勘察,可为建设项目施工期环境监理及竣工环境保护验收调查提供大量数据来源。弥补部分空间施工期环境监理人员难以现场查看的不足,更全面地了解工程的环境影响。无人机辅助完成环境监理和竣工环境保护验收调查工作,在铁路、公路等线性工程中优势更加突出和明显。
    同时,无人机能辅助建立较为准确的三维数字化模型,将所有面积、体积的测量定量化。在此基础上,可建立
GIS数据库,便于后续环境咨询做到“全部过程监理、图像视频直观、分期数据对比”。从而将环境咨询工作中原先以定性分析为主提升到定量化水平,提高了工作质量。
        3.行业发展存在的主要问题
        (1)环境监理法律地位模糊,重庆市场基本处于停滞状态
原环境保护部于
2012年发布了《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》环办〔2012〕5号文,要求各地加快推进建设项目环境监理试点工作,环评批复文件明确要求开展环境监理的建设项目,建设单位应将环境监理作为该项目的一项重要环保要求予以落实,但该文于201648日以环办〔2016〕32号文废止。随后,原环境保护部于2016414日发布了《建设项目环境保护管理条例(修订草案征求意见稿)》,其中要求“编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当组织开展环境监理”,但《条例》正式发布时删除环境监理的有关内容。由于环境监理无明确的法律定位,导致一些国家财政投资的建设项目可能存在无环境监理费用预算的情况。
    根据对重庆目前环境监理市场的调研,除少数铁路、公路、场地治理修复等项目在开展环境监理外,绝大部分建设项目在建设过程中均未开展环境监理,包括轨道交通、钢铁、石化等项目,环境监理业务基本处于停滞状态,较东部地区以及相邻的四川等地差距明显。

        (2)建设单位对环境监理发挥的作用及开展工作的方式方法认识尚不充分
    主要体现部分建设单位认为工程监理可以替代环境监理。工程监理和环境监理的确存在一些工作交叉,至使部分建设单位认为没有必要再找单独的专项环境监理。部分建设单位还认为环境监理应当像工程监理一样驻守现场,也认为出现的问题环境监理应该直接找施工单位解决掉,但实际情况是环境监理要推动施工单位彻底整改难度较大,并且有些整改工作需要业主组织设计、施工单位协同进行,有的涉及建设单位需要增加投资,仅靠施工单位难以解决。

         (3)环境监理无统一的标准规范,服务质量良莠不齐,服务价值体现不充分
    就目前的环境监理开展情况看,关于环境监理的工作程序、范围、内容及深度要求、方法及监理组织模式等工作机制均未有标准规范明确,导致环境监理实施过程中,出现管理不到位、执行力不强、相关单位的配合度不够、与工程监理的边界不清晰、权利责任划分不清晰等一系列问题,致使环境监理工作开展的效果也受到一定的影响,也严重制约了环境监理业务的开展。
目前环境监理大多尚停留在符合性监理,对技术规范和验收要求的理解尚不十分明确,发现问题后解决问题的方案达不到业主的期望,对不符合环评及批复要求可能对验收的影响不能提出明确具体的解决措施,推动问题整改的力度不够,致使有些问题没有得到彻底解决,导致环境监理没有体现出应有的价值。

        (4)建设单位主体责任意识仍有待提高,第三方服务机构技术水平良莠不齐,部分项目环保验收流于形式
    建设单位是建设项目竣工环保自主验收的责任主体,需要对验收报告的内容和结论负责。但一些建设单位对相关的法律责任仍认识不到位,缺乏主体责任意识,在自主验收中没有切实履行环保职责,对自主验收不重视,验收材料不规范,甚至出现弄虚作假、蒙混过关的情况,导致企业在环境违法方面的风险大大增加。
    大多数建设单位因专业技术人员的缺乏,会委托第三方服务机构协助完成竣工环保验收工作。当前,第三方服务机构技术水平良莠不齐,不具备专业技术能力的机构存在验收过程不规范、验收报告编制质量低及验收周期长的现象。

        4.建议
        (1)加强宣传,充分认识环境监理的重要性和价值
    环境监理工作的开展,可以确保环保“三同时”制度的有效实施、减少建设单位事中事后环保违法的风险,减少负面影响,维护企业良好声誉、为建设单位创造价值,提升环保工程质量,降低后期整改成本。
    建议环境咨询服务单位在工作开展中,通过走进园区、走进企业,利用现场培训、互联网、社交媒体等多种形式,持续不断向企业、社会宣贯环境监理在项目建设过程中发挥的作用,充分认识环境监理的重要性,引导建设单位自觉开展建设过程的环境监理,确保建设项目全方位满足法律法规及环评的要求。

        (2)加强人才队伍建设,制定业务指南,引导环境监理高质量发展
    开展环境监理的单位要注重人才培养,致力于打造专业化人才队伍,采取有效的人才培养措施,加强技术骨干的培养。环境监理过程中包含着执法和监督两个方面,而这两个方面都需具有一定专业技术,人才培养的重要性对于监理水平的提高非常重要,在一定程度上决定了环境监理行业是否可持续发展。
    建议开展环境监理业务相关工作标准、程序或业务指南等的研究制定工作,推动环境监理工作制度化、规范化、标准化的良性发展。定期开展环境监理业务知识培训和学术交流,培养环境监理专业技术人才,提高从事环境监理工作人员的业务素质,促进重庆市环境监理行业的发展和技术进步。
环境监理要想有持续发展的生命力,就要不断地提高服务价值。在发现问题的同时,给业主提出切实可行的解决方案,让业主觉得这个环境监理服务费用值得花、花得值。这个体现在服务过程就是能协助业主解决建设过程中的环保问题,比较直接的检验标准就是开展了环境监理的项目能顺利通过竣工环保验收。

        (3)树立建设单位的环保主体责任意识和强化第三方服务机构的行业自律
    建设项目竣工环保自主验收期间,要加强主体责任意识引导,使建设单位积极承担环保验收工作的主体责任。建设单位应设立专职人员对相关的政策法规加以学习,制定科学合理的环保自主验收方案,保证所有的验收细节落实到人。要加强企业内部不同部门间的联动作用,在建设项目完成后,由不同部门组织协调进行共同监督,检查管理环境问题。要建立环保目标责任制度,做到出现问题有人担责,避免责任划分不清,造成责任追究困难,同时定期检查环境管理制度落实情况,并不断完善。
第三方服务机构从业人员应树立科学、客观的工作态度,严格按照相关法律法规和技术规范开展工作,保证建设项目竣工环保自主验收开展客观公平公正。第三方服务机构要提高自身的专业水平,为建设单位提供具有针对性的技术咨询方案,确保建设项目竣工环保自主验收工作顺利推进。同时,建议在建设项目竣工环保自主验收过程中,要严厉查处第三方服务机构出现的违法违规行为,并给予及时通报,将违法违规机构的信息纳入企业征信体系,增强对服务机构的约束力。

        (4)将环境监理与环保验收有机结合,相互促进,确保各项环保工作依法合规,降低企业违法风险
    建设项目环境监理是建设项目竣工环境保护验收的基础,环境监理在项目建设过程中能够把控项目对周边环境的影响,同时可以明确项目施工期、运营期环保措施的落实情况,为项目竣工环境保护验收打下基础,另外,建设单位作为建设项目竣工环境保护验收的责任主体,应加强建设过程环境管理,开展环境监理工作,以便建设项目顺利地通过竣工环境保护验收。
    建议在建设单位中倡导推广把企业自主环保验收工作作为环境监理咨询工作的延续委托一家咨询机构承担,保证环保工作的连续性,避免多家环境咨询机构之间前后工作的衔接,也增强第三方咨询机构的责任感,既有利于提高环境监理的工作质量,帮助建设单位节约成本,也有利于生态环境主管部门监督管理。

2021年8月20日
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